Kabinet plande aanvragen voor zes van de acht nieuwe middenveldsubsidies vóór het einde van de oude programma's
Van 2021 tot en met 2025 kregen 42 partnerschappen van maatschappelijke organisaties samen 1,29 miljard euro. Volgens de planning van de opvolger Focus moesten bij zes van de acht instrumenten de aanvragen binnen zijn voordat de oude programma's afliepen. Er waren tussentijdse evaluaties en lessen over de werkwijze. Een eindbalans kon er toen nog niet zijn.
Vijf jaar lang betaalde het Rijk 42 partnerschappen van maatschappelijke organisaties onder het beleidskader Versterking maatschappelijk middenveld (VMM). Die partnerschappen moesten lokale organisaties sterker maken en hun meer ruimte geven om invloed uit te oefenen. Daarmee liggen twee vragen voor de hand. Hoe zou het Rijk meten of dat lukte? En wat was er bekend toen het kabinet de opvolger ontwierp, het kader Focus voor 2026-2030?
De belofte: een evaluatie eind 2023
In november 2019 legde het kabinet de hoofdlijnen van het nieuwe kader voor aan de Tweede Kamer. Daarin stond een toezegging over de evaluatie:
“Een onafhankelijke evaluatie van het beleidskader Versterking Maatschappelijk Middenveld, uit te voeren eind 2023, zal op basis van vijf jaar Samenspraak en Tegenspraak en eerste drie jaar van dit nieuwe beleidskader, vroegtijdig input kunnen geven voor de vormgeving van toekomstige samenwerking met maatschappelijke organisaties (na 2025).”
De evaluatie moest dus kijken naar het vorige kader, Samenspraak en Tegenspraak, en naar de eerste drie jaar van het nieuwe. Ze moest ook vroeg genoeg komen om te helpen bij de vormgeving van de samenwerking na 2025.
In juli 2021 meldde het kabinet de uitkomst van de tender, de selectieronde voor de subsidies: “Onder de vier fondsen, Power of Voices, Power of Women, SRGR Partnerschap Fonds en Women, Peace and Security zijn in totaal 42 partnerschappen geselecteerd.” SRGR staat voor seksuele en reproductieve gezondheid en rechten. De 42 partnerschappen kregen samen “1,29 miljard euro”.
Voor de omvang van VMM worden drie bedragen gebruikt. Elk bedrag meet iets anders:
- 1,29 miljard euro is het totaal van de tender voor de 42 partnerschappen.
- 1,371 miljard euro is het bedrag voor de 42 partnerschappen samen met vier Leading from the South-fondsen. Volgens de meta-evaluatie van het onderzoeksbureau ADE (zie verderop) begonnen de partnerschappen en de fondsen in januari 2021 aan vijfjarige programma’s in meer dan 65 landen.
- Ongeveer 1,47 miljard euro is het hele beleidskader 2021-2025.
Volgens dezelfde meta-evaluatie liep de financiering van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2025.
De meetlat: sterkere organisaties, meer invloed, wetten en beleid
Wat telde als succes? Ook dat schreef het kabinet in 2021 op:
“Het succes van de verschillende programma’s zal afhangen van de mate waarin lokale maatschappelijke organisatie versterkt zijn, er sprake is van toenemende representatie van doelgroepen in besluitvormingsprocessen en er ruimte is voor maatschappelijke organisaties om invloed uit te oefenen op verschillende niveaus om inclusieve en duurzame ontwikkeling te bepleiten.”
Voor het fonds Power of Voices staat het doel in de beleidsregels: “Het hoofddoel van dit beleidskader is het versterken van maatschappelijke organisaties in hun rol van pleiten en beïnvloeden.” Een richtlijn uit mei 2021 met de indicatoren van Power of Voices maakte dat concreet. De indicatoren telden onder meer het aantal wetten en beleidsmaatregelen dat dankzij het werk van maatschappelijke organisaties beter werd uitgevoerd (“SCS1 # of laws and policies for sustainable and inclusive development that are better implemented as a result of CSO engagement”). Ook telden ze hoeveel wetten en maatregelen werden tegengehouden, aangenomen of verbeterd (“SCS2 # of laws, policies blocked, adopted, improved for sustainable and inclusive development as a result of CSO engagement”).
De titel van de richtlijn zondert één groep partnerschappen binnen Power of Voices uit: die over vrouwenrechten en gendergelijkheid (“Women’s Rights and Gender Equality”). Welke indicatoren de andere drie fondsen gebruikten, staat niet in de bronnen van dit stuk. Wel schreef het kabinet in 2025 dat het hele VMM-kader werd “gekenmerkt door” indicatoren zoals “het aantal nationale wetten dat is gewijzigd of beter geïmplementeerd dankzij het werk van partnerorganisaties”.
De waarschuwing van 2021
Al bij de start van VMM zag de externe adviescommissie VMM een probleem met de timing. In haar eindrapport van 5 februari 2021 schreef ze:
“Het is van belang dat de tijdstippen van onderzoek (MTR) en evaluatie zodanig zijn vastgesteld dat bijsturing en het meenemen van de eindevaluatie voor een volgende tender ingepast kan worden. In de huidige tender bleek dat niet mogelijk te zijn omdat de evaluaties van de vorige partnerschappen nog niet waren uitgevoerd op het moment dat de aanvragen ingediend moesten worden.”
De commissie vroeg dus om een planning waarin de eindevaluatie van de ene ronde past in de volgende tender. Het probleem was in 2021 al bekend: ook bij de tender voor VMM was de evaluatie van de vorige ronde nog niet klaar.
Wat er in november 2024 lag
Op 11 november 2024 stuurde het kabinet de hoofdlijnen voor het kader na 2025 naar de Kamer. Het baseerde zich daarbij onder meer op een meta-evaluatie: “Ook uit de meta-evaluatie van de tussentijdse evaluaties van de huidige partnerschappen blijkt dat huidige samenwerkingsverbanden vaak bewerkelijk zijn en het lokaal eigenaarschap soms onvoldoende bevorderen.”
Op 29 november 2024 werden rapporten over het kader gepubliceerd, waaronder die meta-evaluatie van het onderzoeksbureau ADE. De meta-evaluatie onderzoekt niet de programma’s zelf. Ze onderzoekt de tussentijdse evaluaties (mid-term reviews) die de partnerschappen en fondsen hadden laten maken: “This report concerns a meta-evaluation conducted on the 46 mid-term reviews (MTRs) undertaken by the strategic partnerships and Leading from the South funds active under the Policy Framework for Strengthening Civil Society (SCS).”
Over de resultaten van het kader als geheel is ADE voorzichtig. Volgens het rapport is er geen sterk bewijs van de omvang van die resultaten: “however there is no strong evidence of the extent of the results at the level of the SCS as a whole”. Ook voor een bijdrage aan het tegengaan van de krimpende ruimte voor maatschappelijke organisaties vond ADE geen sterk bewijs: “Overall, there is no strong evidence of contribution of CSO towards addressing shrinking civic space.”
Geen sterk bewijs is iets anders dan bewijs dat er geen resultaten waren. Het betekent dat ADE de omvang van de resultaten voor het kader als geheel niet met sterk bewijs kon vaststellen.
In 2019 beloofde het kabinet een onafhankelijke evaluatie van het kader, uit te voeren eind 2023. De meta-evaluatie van 46 tussentijdse evaluaties verscheen op 29 november 2024.
Focus: een andere meetlat
Op 27 juni 2025 presenteerde het kabinet het opvolgende kader. Het kabinet stelt vast: “Het huidige Versterking Maatschappelijk Middenveld (VMM)-beleidskader loopt eind 2025 af.” Over het budget schrijft het kabinet: “Het totaalbudget bedraagt EUR 490 miljoen voor de periode 2026–2030.” Ook de opzet verandert: “Binnen de bezuiniging op ontwikkelingshulp is het nieuwe kader meer gericht op dienstverlening en het wordt beperkt tot een select aantal thema’s met voornamelijk lokale maatschappelijke organisaties.”
Over de oude meetlat is het kabinet duidelijk:
“Het huidige VMM-kader wordt gekenmerkt door indicatoren die lastig zijn om goed en op consistente wijze te meten, zoals het aantal nationale wetten dat is gewijzigd of beter geïmplementeerd dankzij het werk van partnerorganisaties.”
Focus kiest indicatoren “met de nadruk op direct behaalde resultaten”. Ook de evaluatie wordt anders geregeld: “Partnerorganisaties zullen daarnaast meer ruimte krijgen om hun plan voor monitoring en evaluatie zelf vorm te geven, onder andere door het ontzien van de verplichting om zelf een baselinestudie en externe evaluatie te doen.” Partners hoeven dus niet meer zelf een nulmeting (baselinestudie) en een externe evaluatie te laten doen. Daaruit volgt dat ze dat onder VMM wel moesten. Onder Focus regelt het kabinet dat centraal: “Het kabinet zal een externe partij inhuren die deze studie en evaluatie zal uitvoeren.” Daarvoor reserveert het kabinet geld: “Voor een centraal uit te voeren baselinestudie en externe evaluatie wordt 0,3% van het budget gereserveerd.”
De planning: indienen terwijl VMM nog liep
Op 19 september 2025 stuurde het kabinet de planning van Focus naar de Kamer: “Hierin wordt duidelijk in welk kwartaal voorstellen worden uitgevraagd, ingediend en toegekend.” De planningstabel in die brief noemt acht instrumenten: de onderdelen van Focus, elk met een eigen aanvraagronde.
Volgens die planning moesten bij zes van de acht instrumenten de voorstellen worden ingediend in het derde of vierde kwartaal van 2025, dus uiterlijk op 31 december 2025, de dag waarop de VMM-programma’s afliepen. Bij de andere twee viel het indienen in het eerste kwartaal van 2026, binnen drie maanden na het einde van de programma’s.
| Indienen | Instrumenten |
|---|---|
| Derde kwartaal 2025 | Stimuleren Nederlandse particuliere initiatieven |
| Vierde kwartaal 2025 | Bestrijden hiv/aids epidemie; Tegengaan schadelijke praktijken; Stimuleren vrouwelijk ondernemerschap; Tegengaan geweld tegen vrouwen en steun aan vrouwenrechtenverdedigers; Vrouwen, Vrede en Veiligheid |
| Eerste kwartaal 2026 | Bevorderen schone en eerlijke handel; Beschermen en promoten van mensenrechten en fundamentele vrijheden |
Bij twee instrumenten werden de subsidies volgens de planning toegekend in het eerste kwartaal van 2026, bij zes in het tweede.
Bij zes van de acht instrumenten liepen de VMM-programma’s volgens de planning nog op het moment dat de voorstellen moesten worden ingediend. Een eindevaluatie van de hele looptijd kon er dan nog niet zijn. Bij de andere twee is niet bekend of er al een eindevaluatie kon zijn: wanneer de eindevaluaties van de afzonderlijke programma’s binnen moeten zijn, vonden wij niet in een openbare bron. De adviescommissie vroeg in 2021 om een planning waarin de eindevaluatie in de volgende tender past. Bij zes van de acht instrumenten is dat volgens de planning niet zo.
Wat er wél met de evaluaties gebeurde
De sterkste andere lezing begint bij de belofte zelf. Als kaders van vijf jaar op elkaar aansluiten, kan de eindevaluatie van de lopende ronde er nooit zijn wanneer de volgende tender begint. Focus loopt van 2026 tot en met 2030 en kent volgens de planning in de eerste helft van 2026 subsidies toe. De aanvragen moeten dan in 2025 of begin 2026 binnen zijn. De belofte van 2019 past bij die lezing. Ze ging over een evaluatie halverwege, op basis van vijf jaar Samenspraak en Tegenspraak en de eerste drie jaar van VMM, die “vroegtijdig” input zou geven voor de samenwerking na 2025. In die lezing zijn de tussentijdse evaluaties en de meta-evaluatie juist het antwoord op het probleem met de timing.
Het kabinet heeft die evaluaties ook gebruikt. In het kader Focus schrijft het: “Uit de mid-term reviews en de IOB SRGR-evaluatie 2012–2022 blijkt bovendien dat een combinatie van pleitbezorging en dienstverlening een effectieve aanpak is”. De IOB is een evaluatiedienst. SRGR is ook het thema van een van de vier VMM-fondsen, het SRGR Partnerschap Fonds. In november 2024 haalde het kabinet uit de meta-evaluatie dat samenwerkingsverbanden vaak bewerkelijk zijn en lokaal eigenaarschap soms onvoldoende bevorderen. Focus legt meer nadruk op dienstverlening en lokale organisaties, en partners hoeven niet langer zelf een nulmeting en externe evaluatie te laten doen. Die keuzes sluiten aan bij deze lessen.
Zo staan er twee lezingen naast elkaar. Het kabinet ziet in de tussentijdse evaluaties en in een eerdere IOB-evaluatie dat een combinatie van pleitbezorging en dienstverlening effectief is. ADE legde 46 tussentijdse evaluaties naast elkaar en vond voor het kader als geheel geen sterk bewijs van de omvang van de resultaten. De eerste uitspraak gaat over een aanpak, de tweede over de omvang van de resultaten van het hele kader.
In augustus 2025, na de presentatie van Focus, verscheen ook een rapportage van de IOB over sociale vooruitgang. Die gaat over meer dan VMM, namelijk over programma’s van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) in 2018-2024. De IOB schrijft: “BZ-programma’s waren doeltreffend op de korte termijn, met vooral resultaten op niveau van output, van individuen, gemeenschappen en CSO’s, en soms op outcomeniveau.” In gewone taal: de programma’s werkten op korte termijn, vooral met directe opbrengsten (output) voor mensen, gemeenschappen en maatschappelijke organisaties (CSO’s), en soms met een verder reikend effect (outcome).
Daar komen nog twee tegenwerpingen bij. Ten eerste zijn ruimte en invloed van maatschappelijke organisaties moeilijk te tellen. Het kabinet noemt de oude indicatoren zelf “lastig zijn om goed en op consistente wijze te meten”. Ten tweede is Focus ook een bezuiniging: 490 miljoen euro voor vijf jaar, binnen de bezuiniging op ontwikkelingshulp.
Wat beantwoordt deze lezing? Ze laat zien dat er tussentijdse lessen waren en dat het kabinet die gebruikte voor de opzet van Focus: hoe partners samenwerken, wat ze doen en hoe ze rapporteren. Drie dingen beantwoordt ze niet. Het eerste is de omvang van de resultaten van het kader als geheel; daarvoor vond ADE geen sterk bewijs. Het tweede is een eindbalans. Die kon er niet zijn toen Focus werd ontworpen, want de programma’s liepen tot en met 31 december 2025. Het derde is het deel van de belofte van 2019 over Samenspraak en Tegenspraak, het vorige kader. Een evaluatie daarvan staat niet in de bronnen van dit stuk. Wie de meta-evaluatie ziet als invulling van de belofte, moet erbij zeggen dat ze in november 2024 verscheen. Dat is bijna een jaar na het beloofde “eind 2023”.
Wat het betekent
In 2021 legde het Rijk een meetlat vast. Daarmee werd onder meer geteld hoeveel wetten en beleidsmaatregelen veranderden of beter werden uitgevoerd dankzij maatschappelijke organisaties. Al in 2019 had het kabinet een evaluatie beloofd die op tijd zou komen voor de samenwerking na 2025. Toen het kabinet de opvolger ontwierp, waren er tussentijdse evaluaties, een meta-evaluatie daarvan en een eerdere IOB-evaluatie (SRGR 2012-2022). Het kabinet haalde daar lessen uit over de werkwijze en zag een combinatie van pleitbezorging en dienstverlening als effectieve aanpak. De meta-evaluatie vond voor het kader als geheel geen sterk bewijs van de omvang van de resultaten. Dat betekent niet dat er geen resultaten waren. Het betekent dat hun omvang niet vaststaat.
Focus kiest indicatoren “met de nadruk op direct behaalde resultaten” en laat de evaluatie centraal doen door een externe partij. Of het kader als geheel bereikte wat het Rijk ervan verwachtte, moet blijken uit de eindevaluaties van de programma’s. Wanneer die binnen moeten zijn, vonden wij niet in een openbare bron.
Verantwoording
Dit stuk berust op elf openbare primaire bronnen. Vijf daarvan zijn Kamerbrieven: over de hoofdlijnen van VMM (4 november 2019), over de uitkomst van de tender (14 juli 2021), over de hoofdlijnen van het nieuwe kader (11 november 2024), over het beleidskader Focus (27 juni 2025) en over het drempelcriterium en de planning van Focus (19 september 2025). Verder gaat het om:
- de beleidsregels van Power of Voices (Staatscourant 2019, 65318, 29 november 2019);
- het eindrapport van de externe adviescommissie VMM (5 februari 2021);
- de IATI-richtlijn met de indicatoren van Power of Voices (helpdesk-opendata-minbuza.nl, mei 2021);
- de publicatie van rapporten over Strengthening Civil Society 2021-2025 (government.nl, 29 november 2024);
- de meta-evaluatie van de tussentijdse evaluaties door ADE, uit die publicatie (government.nl, 29 november 2024);
- de samenvatting van de periodieke IOB-rapportage Sociale vooruitgang (25 augustus 2025).
Van elke bron is een digitale vingerafdruk (sha256) vastgelegd, zodat te controleren is dat de bron niet is veranderd. Alle citaten zijn letterlijk in hun bron teruggevonden. Het aantal instrumenten en kwartalen is geteld in de planningstabel in de Kamerbrief van 19 september 2025. De peildatum is 5 november 2026.
De datum waarop de eindevaluaties van de afzonderlijke VMM-programma’s moeten worden ingeleverd, vonden wij niet in een openbare primaire bron. Deze documenten ontbreken in de bronnen:
- de 46 tussentijdse evaluaties als complete set;
- de evaluatie van Samenspraak en Tegenspraak;
- de indicatoren van de andere drie fondsen;
- de tekst die in de meta-evaluatie direct vóór de geciteerde zin over de resultaten van het kader als geheel staat.
Of de planning van september 2025 zo is uitgevoerd, is niet nagegaan. Dit stuk noemt geen organisaties of allianties bij naam en beoordeelt geen afzonderlijke programma’s.